政策解讀

來源：《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》制圖：張芳曼

“與以往相比，它不再是單純地保護耕地，而是要通過整治規(guī)劃土地，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。”國土資源部規(guī)劃司司長莊少勤說。近日，國務院批復同意《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》，由國土資源部和發(fā)展改革委發(fā)布實施。記者就此采訪了相關部門負責人。

盤活存量，提高土地綜合承載力

到2020年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右，每年將有1600多萬人進城落戶，需要提供建設用地保障，預計“十三五”期間全國新增建設用地需求達到3200多萬畝。“這要求我們加大盤活存量建設用地，節(jié)約集約用地，以較少的土地資源消耗支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。”莊少勤表示。

規(guī)劃要求城鄉(xiāng)建設用地整理取得積極成效，整理農(nóng)村建設用地600萬畝，改造開發(fā)600萬畝城鎮(zhèn)低效用地，促進單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的建設用地使用面積降低20%。國家發(fā)展改革委地區(qū)司副司長張東強說，通過土地整治特別是建設用地整理，會提高土地綜合承載力，有效增加土地供應，有力促進城鎮(zhèn)有序更新和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

——通過農(nóng)村建設用地整理和實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，節(jié)約的農(nóng)村建設用地，用于農(nóng)民新居建設和農(nóng)村發(fā)展后，可調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，推動特色小城鎮(zhèn)建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

——通過開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，調(diào)整優(yōu)化城鎮(zhèn)用地結構布局，提高城鎮(zhèn)綜合承載力，推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，促進城鎮(zhèn)有序更新。

——加大工礦廢棄地復墾，積極開展舊工廠、老工業(yè)區(qū)、廢棄礦山改造開發(fā)和功能置換，不僅能夠改善工礦區(qū)域生態(tài)環(huán)境，也可以增加土地供應，促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

莊少勤強調(diào)，加大土地復墾和土地生態(tài)整治力度，要努力做到“快還舊賬、不欠新賬”。生產(chǎn)建設活動新?lián)p毀土地全面復墾，自然災害損毀土地及時復墾，大力推進歷史遺留損毀土地復墾，復墾率達到45%以上。

鼓勵和引導社會資本參與土地整治

要實現(xiàn)規(guī)劃確定的各項目標任務，需要有資金保障。國土資源部財務司副司長劉鍵說，按計劃，“十三五”期間我國中央和地方各級財政，以及社會資本等將計劃累計投入土地整治1.7萬億元。

根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，土地整治資金有以下4個渠道：高標準農(nóng)田建設資金、補充耕地資金、農(nóng)村建設用地整理資金、土地復墾資金。以補充耕地資金為例，規(guī)劃期內(nèi)需補充耕地2000萬畝，總投資約1600億元。建設占用耕地占補平衡是法定義務，補充耕地資金由建設單位繳納，因此資金有保障。

此外，鼓勵和引導社會資本參與土地整治，建立多元化的投融資渠道，同時支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民群眾自主開展土地整治。

根據(jù)調(diào)查，目前全國有12個省份不同程度探索開展了社會資本參與土地整治試點。試點以“農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體先建后補”“財政資金引導企業(yè)投資”模式，引導集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民、種植大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等投勞籌資參與土地整治。

以農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體先建后補模式為例，鼓勵農(nóng)民或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，按照方案自行先行開展土地整治和高標準農(nóng)田建設，經(jīng)驗收后，按照政府確定的投資標準給予財政資金全額或部分補助。目前，廣西、福建、重慶在全省（區(qū)、市）推進開展該類試點，吉林、山東、河南、湖北、湖南、四川等省份的部分地區(qū)開展了該類試點。

廣西以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體，鼓勵農(nóng)民自發(fā)開展“小塊并大塊”土地整治，每畝節(jié)約財政資金500—700元。該模式適用于土地整治規(guī)模較小、土地相對分散的整治類型，不僅可以實現(xiàn)“規(guī)建用管”一體化，提高工程建設質(zhì)量，還解決了項目完成后的管護問題，大大減少了前期工作經(jīng)費等費用。

改善農(nóng)村面貌，助農(nóng)增收

土地整治拓展了農(nóng)民增收創(chuàng)收渠道。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”期間，各地土地整治累計投入資金5500多億元，農(nóng)民參加土地整治勞務所得合計超過800億元，惠及1.04億農(nóng)民，項目區(qū)農(nóng)民人均年新增收入900多元。通過農(nóng)村土地整治規(guī)劃，合理安排農(nóng)村各業(yè)用地，引導土地合理流轉，積極盤活存量建設用地，支持整治節(jié)約的土地用于發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村休閑、旅游、養(yǎng)老，促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

國土資源部土地整治中心主任范樹印說，除了帶來直接收益之外，土地整治還對改善農(nóng)村面貌和農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件具有促進作用。對散亂、粗放、閑置建設用地進行改造，同時加強基礎設施建設，完善道路、水電及垃圾污水處理等，能夠改變農(nóng)村臟、亂、差面貌，改善農(nóng)民居住條件，推動美麗宜居鄉(xiāng)村建設。

土地整治也給貧困地區(qū)群眾帶來脫貧希望。莊少勤介紹，“十二五”期間，全國共安排貧困地區(qū)土地整治項目5200多個，投入資金940多億元。

“十三五”時期，規(guī)劃在下達高標準農(nóng)田建設計劃和補助資金時，優(yōu)先考慮貧困地區(qū)，同時提出實施集中連片特殊困難地區(qū)土地整治重大工程，支持貧困程度深、脫貧難度大的地區(qū)脫貧。同時，增減掛鉤指標安排要繼續(xù)加大向貧困地區(qū)、革命老區(qū)，以及災后重建等重點地區(qū)傾斜，支持當?shù)剡\用增減掛鉤政策推動扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷等工作。