黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平總書(shū)記“三農(nóng)”思想重要組成。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、順應(yīng)農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實(shí)際、繼往開(kāi)來(lái)的制度變革，是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度的與時(shí)俱進(jìn)——

習(xí)近平總書(shū)記指出，新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2016年，習(xí)近平總書(shū)記主持中央深改小組會(huì)議，審定下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要完善承包地“三權(quán)”分置制度。土地“三權(quán)”分置，是繼家庭承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是習(xí)近平“三農(nóng)”思想重要組成。

一、“三權(quán)”分置具有豐富的創(chuàng)新內(nèi)涵

“三權(quán)”分置的演變歷程，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”合一，土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。改革開(kāi)放以后，農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”分離，土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)。黨的十八大以來(lái)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行“三權(quán)”分置，這是農(nóng)村改革又一重大創(chuàng)新。

一是統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的問(wèn)題。土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，在土地問(wèn)題上要有歷史耐心。從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，以穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以放活為目標(biāo)，堅(jiān)持了土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定了農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置，推動(dòng)多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力?？傆腥苏J(rèn)為，一家一戶(hù)搞不了現(xiàn)代化，要把承包地收回來(lái)，實(shí)行集體經(jīng)營(yíng)。但回到集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，這條路早已證明是走不通的。“三權(quán)”分置創(chuàng)造性地處理了變與不變的關(guān)系，以農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位、土地承包關(guān)系的不變，來(lái)適應(yīng)土地作為生產(chǎn)要素的流動(dòng)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，順應(yīng)了農(nóng)民想保留承包權(quán)、又想流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，既沒(méi)有回到人民公社歸大堆的老路，也沒(méi)有否定家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)集約化、專(zhuān)業(yè)化、組織化、社會(huì)化發(fā)展，使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿(mǎn)持久的制度活力。

二是統(tǒng)籌解決了公平與效率的問(wèn)題。土地是財(cái)富之母。“兩權(quán)”分離實(shí)行農(nóng)戶(hù)平均承包土地，保障每個(gè)農(nóng)村人口基本生存發(fā)展權(quán)利，解決了十幾億人口的溫飽問(wèn)題。但在土地分包過(guò)程中，不少地方實(shí)行水旱、肥瘦、遠(yuǎn)近搭配，導(dǎo)致承包土地細(xì)碎化，全國(guó)戶(hù)均耕地7.5畝、5.7塊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率難以提升。“三權(quán)”分置找到了兼顧公平和效率的有效辦法，通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的協(xié)商交換、土地整理，實(shí)現(xiàn)小塊變大塊、連片經(jīng)營(yíng)；通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、托管等，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、資源利用率。

三是統(tǒng)籌解決了封閉與開(kāi)放的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格承包土地。在“兩權(quán)”分離制度下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在一起，誰(shuí)承包誰(shuí)經(jīng)營(yíng)，承包者就是經(jīng)營(yíng)者，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的封閉性、排他性。“三權(quán)”分置后，實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，承包權(quán)是成員權(quán)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)封閉運(yùn)行，保障了集體經(jīng)濟(jì)成員的合法權(quán)益；經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益物權(quán)，具有開(kāi)放性、社會(huì)性。這樣一來(lái)，農(nóng)村土地可以由本村人經(jīng)營(yíng)，可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給外村人，也可以流轉(zhuǎn)給城里人，實(shí)現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。

四是統(tǒng)籌解決了外出務(wù)工與“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。近年來(lái)，隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大幅減少，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益持續(xù)降低，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力兼業(yè)化、老齡化、婦女化問(wèn)題突出。“三權(quán)”分置推動(dòng)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，全國(guó)2.3億農(nóng)戶(hù)中流轉(zhuǎn)土地的超過(guò)了7000萬(wàn)戶(hù)，比例近30%，促進(jìn)了農(nóng)村分工分業(yè)。外出務(wù)工農(nóng)民安心進(jìn)城，新型職業(yè)農(nóng)民茁壯成長(zhǎng)，農(nóng)民務(wù)工務(wù)農(nóng)各得其所，新型經(jīng)營(yíng)主體蓬勃發(fā)展，解決了農(nóng)村“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題。目前全國(guó)各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體達(dá)到270萬(wàn)家，新型職業(yè)農(nóng)民超過(guò)1200萬(wàn)人，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生力軍和領(lǐng)頭羊。

五是統(tǒng)籌解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民“家家包地、戶(hù)戶(hù)種田”，千家萬(wàn)戶(hù)的小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)，難以適應(yīng)千變?nèi)f化的大市場(chǎng)，也難以容納現(xiàn)代技術(shù)裝備，家庭經(jīng)營(yíng)效益也難以提高。“三權(quán)”分置放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地向種田能手、種養(yǎng)大戶(hù)集中，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)在減少，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)在發(fā)展，日益成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的引領(lǐng)力量。目前，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了4.6億畝，約占承包地的1/3，經(jīng)營(yíng)耕地50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)超過(guò)350萬(wàn)戶(hù)，農(nóng)民合作社達(dá)到190萬(wàn)個(gè)。近年來(lái)，隨著土地流轉(zhuǎn)、土地入股、土地托管等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)機(jī)械化加快推進(jìn)，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平超過(guò)65%。

二、“三權(quán)”分置是充滿(mǎn)政治智慧的制度安排

從“兩權(quán)”分離到“三權(quán)”分置，是適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、順應(yīng)農(nóng)民意愿、符合農(nóng)村實(shí)際、繼往開(kāi)來(lái)的制度變革，是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地制度的與時(shí)俱進(jìn)。

?。ㄒ唬?ldquo;三權(quán)”分置為合理配置土地資源提供了制度保障。在“三權(quán)”分置的制度安排下，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)戶(hù)擁有穩(wěn)定的承包權(quán)，可以放心流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；想種地、多種地的農(nóng)戶(hù)，可以多種渠道流轉(zhuǎn)進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。“三權(quán)”分置實(shí)現(xiàn)了村組集體、承包農(nóng)戶(hù)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享，土地所有者、承包者和經(jīng)營(yíng)者各有所得、無(wú)有所失，集體土地作為要素在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中實(shí)現(xiàn)流動(dòng)，流出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)增加財(cái)產(chǎn)性收入，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益，達(dá)到了最大公約數(shù)效果。

（二）“三權(quán)”分置為增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力創(chuàng)新了制度供給。當(dāng)年土地家庭承包，實(shí)行“兩權(quán)”分離，這個(gè)制度供給打破了大鍋飯，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解決了出工不出力、種地不打糧的問(wèn)題，一舉解決了溫飽問(wèn)題。“三權(quán)”分置作為農(nóng)村土地制度的又一次重大創(chuàng)新，實(shí)際也是新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一次帶有全局性的制度供給，必將再一次釋放出巨大的改革紅利。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提升了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模效益；經(jīng)營(yíng)權(quán)托管，發(fā)展了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；經(jīng)營(yíng)權(quán)互換，實(shí)現(xiàn)了土地集中連片種植；經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，解決了新型經(jīng)營(yíng)主體融資問(wèn)題。經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活，還為多元主體投資農(nóng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新開(kāi)辟了空間，推動(dòng)資金、人才、技術(shù)等要素加快向農(nóng)業(yè)農(nóng)村集聚?，F(xiàn)在，農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力空前迸發(fā)，“三權(quán)”分置正在為農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展提供新的動(dòng)力源泉。

?。ㄈ?ldquo;三權(quán)”分置為推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化帶來(lái)了制度績(jī)效。“三權(quán)”分置是對(duì)“兩權(quán)”分離的繼承和發(fā)展，創(chuàng)新了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，豐富了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵，使我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度煥發(fā)出新的生機(jī)和活力。“三權(quán)”分置促進(jìn)農(nóng)村資源要素優(yōu)化配置，推動(dòng)發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，催生了家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種類(lèi)型的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，為中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開(kāi)辟了新路徑。“三權(quán)”分置使中國(guó)的土地制度更好對(duì)接農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)代技術(shù)、裝備、管理、金融、人才等可以更好融入農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化。“三權(quán)”分置植根中國(guó)大地，富有中國(guó)特色，也為世界上人多地少?lài)?guó)家的土地制度創(chuàng)新提供了“中國(guó)方案”。

　三、“三權(quán)”分置的意義還在于既解決了農(nóng)業(yè)問(wèn)題，又解決了農(nóng)民問(wèn)題

人多地少是中國(guó)的國(guó)情，人多主要是農(nóng)民多，這決定了小農(nóng)戶(hù)將長(zhǎng)期存在。“三農(nóng)”問(wèn)題的核心是農(nóng)民問(wèn)題，不是農(nóng)業(yè)問(wèn)題。如果單純講農(nóng)業(yè)問(wèn)題，土地歸大堆、人為壘大戶(hù)、培育“大地主”，地讓工商資本來(lái)種，農(nóng)業(yè)問(wèn)題也可以解決，農(nóng)業(yè)的規(guī)模、效益、現(xiàn)代手段也可以提高，但會(huì)導(dǎo)致大量農(nóng)民失地失業(yè)失權(quán)，成為農(nóng)村貧民或城市貧民。土地承包關(guān)系變動(dòng)也會(huì)引起農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定，進(jìn)而動(dòng)搖黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。我們不能解決了農(nóng)業(yè)問(wèn)題，惡化了農(nóng)民問(wèn)題，要把農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題放在一起統(tǒng)籌考慮，不能顧此失彼，防止出現(xiàn)“拉美陷阱”。

“三權(quán)”分置為統(tǒng)籌解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問(wèn)題找到了新路徑。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，是土地所有者的一分子。通過(guò)土地確權(quán)登記頒證，“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，農(nóng)戶(hù)擁有穩(wěn)定的承包權(quán)，可以進(jìn)退有據(jù)，合法權(quán)益得到保護(hù)；通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、入股、托管等，農(nóng)戶(hù)可以獲得穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收益。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)起來(lái)，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展新型經(jīng)營(yíng)主體，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)民“兩道題目”一起解?？梢哉f(shuō)，“三權(quán)”分置制度安排，給家庭承包經(jīng)營(yíng)制度增添了活力，保障了普通小農(nóng)戶(hù)的權(quán)益和生計(jì)；也為小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接找到了新路子，開(kāi)辟了符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場(chǎng)化道路。

顯然，“三權(quán)”分置作為一種長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排，其前提是農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定不變，基礎(chǔ)還是農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變，土地家庭承包不變。習(xí)近平總書(shū)記講，這是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的根和魂。所以，要搞土地確權(quán)登記，把集體所有權(quán)固定下來(lái)，把農(nóng)戶(hù)承包權(quán)穩(wěn)定下來(lái)，在此基礎(chǔ)上實(shí)行“三權(quán)”分置，由此推進(jìn)中國(guó)特色農(nóng)村土地制度再次創(chuàng)新、更加完善。

當(dāng)然，“三權(quán)”分置并沒(méi)有窮盡中國(guó)土地制度創(chuàng)新，也不可能要求一項(xiàng)制度創(chuàng)新解決未來(lái)遇到的所有問(wèn)題?，F(xiàn)在，“三權(quán)”分置的制度框架已經(jīng)建立，也需要不斷完善和發(fā)展，包括需要深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶(hù)在承包土地、承包農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系；研究賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)享有抵押、擔(dān)保、入股等用益物權(quán)權(quán)能，為經(jīng)營(yíng)者提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期；研究探索土地承包權(quán)退出的有效辦法和途徑，引導(dǎo)舉家進(jìn)城的承包戶(hù)自愿有償退出承包權(quán)，等等。這是改革的必然，也是改革的生命力。

（作者系農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)）