實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央著眼于我國農業(yè)發(fā)展和國內外糧食市場變化作出的重大決策，目的是讓耕地得到休養(yǎng)生息，農業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并解決糧食供求矛盾、穩(wěn)定農民收入、減輕財政壓力等難題——

農業(yè)部日前在北京召開耕地輪作休耕制度試點推進落實會。會議透露，經過兩年的探索，我國已構建了耕地輪作休耕收益補償?shù)恼呖蚣堋Ｄ壳?，耕地輪作休耕試點面積達1200萬畝，涉及黑龍江、河北、湖南等9個省份的192個縣（市）。

　改革難點—— 用地養(yǎng)地結合 

實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央著眼于我國農業(yè)發(fā)展和國內外糧食市場變化作出的重大決策，針對的是地力透支這一痛點。“在糧食供給壓力下，耕地長期高強度、超負荷利用，造成了透支。一是耕地質量退化嚴重。目前，全國耕地面積大概有40%出現(xiàn)退化。東北黑土地有機質含量下降，南方部分地區(qū)土壤酸化。二是耕地污染問題突出。部分地區(qū)存在重金屬污染和有機污染物以及農膜殘留問題。”農業(yè)部耕地質量監(jiān)測保護中心副主任謝建華表示，改革的目的是既有利于耕地的休養(yǎng)生息和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農民收入、減輕財政壓力。

農業(yè)部副部長余欣榮認為，這項改革的難點體現(xiàn)在兩方面。一方面是如何減輕資源環(huán)境的壓力。過去在糧食短缺的年代，為了促生產，基本上是“四海無閑田”，該種的都種盡了，不該種的也種上了，資源環(huán)境已亮起了“紅燈”。現(xiàn)在，探索實行輪作休耕，需要做大量深入細致的工作，培育農民保護環(huán)境的意識，讓超負荷的耕地“歇一歇”，讓透支的環(huán)境“喘口氣”。

另一方面，就是如何轉變農民傳統(tǒng)種植習慣。千百年來，農民種地產糧。人多地少的國情，使我國農業(yè)的功能長期聚焦保供給。現(xiàn)在，供求形勢發(fā)生變化，資源環(huán)境壓力增大，農業(yè)除了保供給，還要保收入、保生態(tài)。農業(yè)功能的豐富是開展輪作休耕的出發(fā)點。這種功能的拓展既要轉變思維方式，更要改變種植習慣。要主動適應農業(yè)發(fā)展的新趨勢新要求，把耕地輪作休耕試點打造成農業(yè)生產方式變革的“樣板田”。

在歐美一些發(fā)達國家，因為耕地資源豐富，多實行半耕半休的耕作制度。即使耕地資源不豐富的日本，以及我國臺灣地區(qū)，也都實行了輪作休耕制度。現(xiàn)階段，我國推行輪作休耕條件具備，關鍵是如何探索一套適合農業(yè)綠色發(fā)展的模式。國務院發(fā)展研究中心農村部部長葉興慶認為，重點要探索種地與養(yǎng)地相結合的耕作制度。通過輪作，將禾谷類作物與豆類、飼草等作物輪換種植，調節(jié)土壤環(huán)境、改善土壤生態(tài)。通過休耕，減少農事活動，種植綠肥等作物，防風固沙，涵養(yǎng)水分，保護耕作層。同時，探索輪作休耕與糧食供求調節(jié)互動的模式。當糧食供應充裕時，可以多輪多休，讓耕地得到休養(yǎng)生息。當糧食供求趨緊時，適當減少輪作休耕規(guī)模，輪作的能調回來種短缺糧食作物，休耕的能復耕增加產量，確保急用之時能夠產得出供得上。

　試點成效—— 生產生態(tài)雙贏 

前期的輪作休耕試點已取得積極成效。通過開展糧豆輪作、休耕區(qū)壓采、重金屬污染修復治理，集中連片實施，促進了種植結構調整。黑龍江省把輪作任務集中安排在第三、四、五積溫帶的規(guī)模種植區(qū)域；甘肅省以村社為單元整建制推進休耕試點，集中連片面積都在1000畝以上。數(shù)據(jù)顯示，2016年全國籽粒玉米面積調減3000多萬畝，大豆增加1000多萬畝。預計2017年玉米面積調減2000萬畝以上，緩解了玉米庫存壓力。

對試點地區(qū)來說，更重要的是生態(tài)環(huán)境改善明顯。休耕季種植綠肥等作物，在防風固沙、涵養(yǎng)水分、保護耕作層等方面起到了積極作用。河北省地下水漏斗區(qū)小麥休耕試點，平均每畝減少用水180立方米，共壓減地下水開采3.2億立方米。吉林省在東部冷涼區(qū)推行玉米大豆輪作，每畝節(jié)肥30%、節(jié)藥50%左右；在西部易旱區(qū)推行玉米雜糧輪作，每畝節(jié)水1/3左右。

江蘇是率先自主開展省級耕地輪作休耕制度試點的省份。江蘇省農委副主任張堅勇表示，針對耕地資源少、利用強度大、生產負荷重的實際，2016年以來，省財政累計安排1億元，重點在土壤地力貧瘠化的丘陵地區(qū)、鹽堿重的沿海地區(qū)以及生態(tài)退化明顯地區(qū)，選擇20個縣（市、區(qū)）先行試點，總面積25萬畝。“力爭通過2年至3年時間，試點區(qū)域耕地地力平均提高0.5個等級。”

除省級財政外，江蘇省不少地方財政主動配套，加快耕地輪作休耕試點步伐，促進環(huán)太湖流域生態(tài)治理。昆山市去年秋播休耕輪作面積2萬畝，市財政按每畝200元標準給予農民補貼，今年秋收結束后，增至2.5萬畝，補貼標準原則上不低于當季糧食作物純效益的70%。鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)五塘村整村推行輪作休耕試點，村支部書記陳云飛說，水稻收完后，村民們不是接著種小麥，而是整塊地撒上紅花草種子，來年春耕時就能變成上好的有機肥。“土壤改良了，水稻品質提高了，每畝地能比常規(guī)水稻多賣400元。”

　實施關鍵—— 效益補貼兼顧 

要讓農民愿意開展輪作休耕，必須保證其收益不減少。“此前的試點就很注意保護農民利益。”農業(yè)部種植業(yè)司司長曾衍德說，在輪作上，注重比較效益。從現(xiàn)有的單產水平和種植效益看，輪作模式中的玉米大豆輪作，可按照1∶3的效益平衡點來測算。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕試點，補助的標準都以收入不減為前提。“大體上，一熟區(qū)的休耕和兩熟區(qū)的一季休耕，每畝補助500元左右；兩熟區(qū)的全年休耕，每畝補助800元左右，略高于土地流轉費用。”

今年,農業(yè)部、財政部整合部分項目資金，加大支持力度，中央財政安排25.6億元資金，其中輪作15億元、休耕10.6億元，對承擔輪作休耕任務農戶原有的種植作物收益和土地管護投入給予適當補助。同時，還創(chuàng)新補助方式，中央財政將補助資金分配到省，由省里統(tǒng)籌安排分配到縣，由縣組織實施落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。允許地方在平均補助水平不變的情況下，根據(jù)實際需要，建立對農戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據(jù)，實行?；?、重實效的補助發(fā)放制度。

目前，歐盟、美國及日本等發(fā)達經濟體也采取休耕措施，但不鼓勵“廢耕離農”，而是將生產補貼轉變成環(huán)境補貼，仍維持農地潛在生產力，以備緊急或糧荒隨時可以復耕。中國農科院專家團隊建議，補助既不能過高，更不能過低。要考慮地區(qū)間收入的平衡，綜合考慮不同區(qū)域間經濟發(fā)展水平、農民收入、市場價格等因素，特別要考慮中西部和東部地區(qū)收入差異，合理測算補助標準。根據(jù)年際間不同作物種植收益變化，對標準實行動態(tài)調整。根據(jù)主要農產品市場供求情況，適時調整補助標準，調節(jié)主要農產品供求余缺的互動關系。

開展輪作休耕，不僅要探索建立制度化的組織方式、政策體系，還要以此為平臺，推進農業(yè)管理方式創(chuàng)新。記者了解到，對輪作休耕區(qū)域實施遙感監(jiān)測，是今年試點實施方式的創(chuàng)新。“今年，凡是開展輪作休耕的地塊，全部要實現(xiàn)上星上圖。采用衛(wèi)星遙感影像，結合實地調查驗證，跟蹤監(jiān)測輪作區(qū)的種植變化，包括休耕作物的面積變化，輪到哪里、休到哪里，輪多少、休多少，一目了然。同時，推進成效監(jiān)管數(shù)字化，通過科學布置監(jiān)測網點，長期定點跟蹤耕地質量變化。”曾衍德說。