宅基地“三權(quán)分置”——

喚醒“沉睡”資源 釋放發(fā)展活力 

宅基地制度是我國農(nóng)村社會(huì)的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，承載著穩(wěn)定社會(huì)、安定農(nóng)民的特殊功能。承包地“三權(quán)分置”是新的歷史條件下，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。繼承包地之后，我國探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，必將對(duì)進(jìn)一步深化宅基地改革，盤活農(nóng)村土地資源要素， 

宅基地現(xiàn)狀：違法用地、無序建房與閑置并存 

經(jīng)過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題。 

“首先是閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。”全國人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省農(nóng)科院副院長(zhǎng)趙皖平指出，當(dāng)前農(nóng)村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在，違法用地與大量農(nóng)村宅基地半閑置或閑置浪費(fèi)現(xiàn)象并存。雖然我國出臺(tái)了鼓勵(lì)農(nóng)民將其閑置宅基地退還給集體的相關(guān)政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，使得閑置宅基地成了農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)。 

“另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，廣大農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村出現(xiàn)了‘建房熱’，其中存在占用基本農(nóng)田建房、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象，追著公路建房、追著‘風(fēng)水’建房等無序建房問題仍比較突出。”全國政協(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者。 

之所以出現(xiàn)這些問題，梁鳴認(rèn)為，一是宅基地的管理制度不完備。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下，雖減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村繁榮穩(wěn)定。但隨著時(shí)代的發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不能遷戶、城市居民到農(nóng)村租房養(yǎng)老等新情況，“有錢多建、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)民進(jìn)城購買商品房后，原宅基地大量閑置，“老人守房”現(xiàn)象普遍存在。對(duì)這些新情況、新問題，我們尚缺乏針對(duì)性的管理制度。 

二是政府對(duì)村莊農(nóng)宅的建設(shè)缺乏有效指導(dǎo)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年出臺(tái)《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，但沒有對(duì)村莊新建住宅必須進(jìn)行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定。國土資源部2017年下發(fā)《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，目前尚處于起步探索階段，宅基地辦證等工作尚未展開。農(nóng)村基層組織對(duì)宅基地登記確權(quán)工作缺乏熱情，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵(lì)措施。 

如何監(jiān)管：既要規(guī)范管理，也要嚴(yán)格執(zhí)法 

“農(nóng)村宅基地管理是關(guān)系到農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的大事。因此，統(tǒng)籌管理好農(nóng)村宅基地，對(duì)于改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。”趙皖平說。 

梁鳴認(rèn)為，推進(jìn)宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)模化流轉(zhuǎn)帶來的新情況、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會(huì)自治法》，出臺(tái)新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理。 

其次，要加快明晰宅基地權(quán)屬。梁鳴提出，建議結(jié)合第三輪土地普查，實(shí)施宅基地普查，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況，做好使用權(quán)登記、發(fā)證工作，建立數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實(shí)行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，做到權(quán)屬明晰、管理規(guī)范。 

怎么利用：堅(jiān)守底線，不越紅線，盤活資源 

“去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議，還有今年的一號(hào)文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要改變農(nóng)村有資源、缺要素的現(xiàn)狀，盤活農(nóng)村各種閑置的資源、土地。”全國政協(xié)委員、北京市農(nóng)林科學(xué)院院長(zhǎng)李成貴說，農(nóng)村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費(fèi)。 

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)不小，農(nóng)民手頭的資產(chǎn)不斷增值。全國人大代表、浙江省臺(tái)州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù)：以臺(tái)州為例，2017年臺(tái)州村集體資產(chǎn)總額達(dá)到413.7億元，農(nóng)民家庭固定資產(chǎn)規(guī)?？傤~預(yù)計(jì)超萬億元以上（不包括土地經(jīng)營權(quán)收益）。但是，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還未全面激活，農(nóng)村的資產(chǎn)還都處于“沉睡”狀態(tài)，難以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民實(shí)實(shí)在在的收入。 

據(jù)了解，自2015年以來，國家安排33個(gè)縣作為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議，應(yīng)加快試點(diǎn)，進(jìn)一步拓寬試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域，將各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為制度推廣落地。還要實(shí)現(xiàn)“權(quán)跟人走”，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)等，要跟著農(nóng)民走，在保障農(nóng)民基本生活的前提下，創(chuàng)設(shè)和推廣更多的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利抵押貸款方式和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，真正讓“權(quán)跟人走”成為現(xiàn)實(shí)。 

“可以結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盤活閑置宅基地。”趙皖平建議，鼓勵(lì)農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過盤活利用空閑宅基地，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農(nóng)民收入。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶合理利用空閑宅基地，興辦采摘園、農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)村電商服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌，延伸消費(fèi)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，為擁有閑置宅基地的農(nóng)戶合理增收。 

全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議，要探索農(nóng)房“三權(quán)分置”。合理劃分農(nóng)房所占土地、地上建筑物產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房經(jīng)營收益權(quán)益歸屬界限，并正確處理好農(nóng)村土地集體所有、地上建筑農(nóng)戶個(gè)人所有、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關(guān)系，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作、合資等方式，引入工商資本，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。 

李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。這是紅線，堅(jiān)決不能碰。”