創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興多元投入機制

國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長、研究員 葉興慶

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，加強鄉(xiāng)村基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設，補齊鄉(xiāng)村基本公共服務短板。所有這些，都需要真金白銀?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出“健全多元投入保障機制”。解決鄉(xiāng)村振興錢從哪里來的問題，必須以改革創(chuàng)新的思路，激活市場、激活要素、激活主體，在發(fā)揮農民主體作用、調動農民自身投入積極性的基礎上，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。

一、創(chuàng)新財政支持鄉(xiāng)村振興機制

鄉(xiāng)村振興亟須開展的許多建設事項，屬于公共產品范疇，需要由財政承擔資金投入。也有許多建設事項雖然屬于競爭性領域，但初期回報率低，溢出效應強，同樣需要財政投入發(fā)揮先導和引領作用。因此，必須按照農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展的原則，加快建立健全實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財政投入保障制度，公共財政應更大力度向鄉(xiāng)村傾斜。應在“整合”“撬動”和“開源”方面加快改革創(chuàng)新步伐：

“整合”，就是要發(fā)揮鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的統(tǒng)籌引領作用，把各類涉農資金盡可能打捆使用，形成合力。前些年有關部門提出要推進涉農資金整合，并在部分市縣開展以高標準農田建設、脫貧攻堅為平臺的資金整合試點。由于涉農資金名目數量多、分配管理限制多，市縣沒有話語權，在推進統(tǒng)籌整合時遇到重重掣肘，存在不敢整、不能整、整不動的問題。應從源頭抓起，按照十八屆三中全會《決定》的要求，在中央和省級層面清理、整合、規(guī)范涉農專項轉移支付項目。只有跳出“上面不整合、下面整不動”的怪圈，實行“自上而下”的整合，真正把涉農資金安排使用的話語權交給地方，才能切實提高涉農資金規(guī)模效益。

“撬動”，就是要通過擔保、貼息、以獎代補等方式，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，促進金融和社會資本更多地投向鄉(xiāng)村振興。創(chuàng)新財政支農機制，放大財政支農政策效應，提高財政支農資金使用效益，一個重要舉措是財政支持建立農業(yè)信貸擔保體系。

目前，全國農業(yè)信貸擔保體系初步建成，政策框架基本搭建，業(yè)務規(guī)模穩(wěn)步擴大。把這項創(chuàng)新的紅利進一步釋放出來，必須牢記“重點支持糧食適度規(guī)模經營”的初心，推動省級農業(yè)信貸擔保機構向市縣延伸，通過機構下沉帶動業(yè)務下沉，讓家庭農場、農民專業(yè)合作社等糧食適度規(guī)模經營者“夠得著”。加快設立國家融資擔?；?，強化擔保融資增信功能，采取股權投資的形式支持各省區(qū)市開展支持小微企業(yè)和“三農”的融資擔保業(yè)務。規(guī)范開展財政資金對社會資本投資項目的支持，突出導向性，防止騙取國家資金。

“開源”，就是要在公共財政資金之外，拓寬其他政府性資金籌集渠道。支持地方政府發(fā)行一般債券用于支持鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅領域的公益性項目。穩(wěn)步推進地方政府專項債券管理改革，鼓勵地方政府試點發(fā)行項目融資和收益自平衡的專項債券，支持符合條件、有一定收益的鄉(xiāng)村公益性項目建設。創(chuàng)新城市化過程中土地增值收益用于支持鄉(xiāng)村振興的通道。在城市化地區(qū)，應調整完善土地出讓收入使用范圍，進一步提高對農業(yè)農村的投入比例。在非城市化地區(qū)，應建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制，分享發(fā)達地區(qū)城市化過程中產生的部分土地增值收益。

二、創(chuàng)新金融服務鄉(xiāng)村振興機制

農村貸款難、貸款貴，農村存款相當部分不能在農村轉化為投資、通過金融機構的虹吸效應流向城市，是農村發(fā)展滯后的重要原因。之所以出現這種局面，既與作為需求端的農村缺乏有效抵押物、良好的信用環(huán)境等有關，更與作為供給端的金融機構不能根據農業(yè)農村的特點提供金融產品和服務等有關。疏通金融服務鄉(xiāng)村振興的“腸梗阻”，必須堅持問題導向，從需求和供給兩端推進體制機制創(chuàng)新。

從需求端看，應重點抓好以下創(chuàng)新。一是深化農村集體產權制度改革，分類有序提高集體產權的流動性。目前農村資產結構的主體是集體資源性資產，以及雖然屬于農民私有、但附著在集體土地上的農民住房。這些資產盡管數量巨大，但由于其流轉范圍受限、缺乏流動性，不能成為有效抵押物。十八屆三中全會《決定》在提高農村集體資產流動性方面已作出改革部署，如允許農村集體經營性建設用地入市，允許承包土地經營權和農民住房財產權抵押、擔保，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。應加快修訂土地管理法、物權法、擔保法等現行法律，盡快研究制定農村集體經濟組織法，充實農村集體產權權能。二是加強新型經營主體規(guī)范化管理。鼓勵和引導家庭農場、農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體，以及其他農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新主體，提高經營管理水平，健全財務賬簿，增強經營信息的透明度。三是加強農村信用環(huán)境建設。深入開展以創(chuàng)建信用農戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)為內容的農村信用工程創(chuàng)建活動，利用農村熟人社會的特點，建立激勵約束機制。把誠實守信作為鄉(xiāng)風文明建設的重要內容，提高農民的信用意識。

從供給端看，應重點抓好以下創(chuàng)新。一是創(chuàng)新農村金融機構的激勵約束機制。抓緊出臺金融服務鄉(xiāng)村振興的指導意見，明確農村信用社、中國農業(yè)銀行和中國郵政儲蓄銀行“三農”金融事業(yè)部、國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行在鄉(xiāng)村振興中的職責定位。抓緊制定金融機構服務鄉(xiāng)村振興考核評估辦法，落實涉農貸款增量獎勵政策，對涉農業(yè)務達到一定比例的金融機構實行差別化監(jiān)管和考核辦法，推動農村金融機構回歸本源，把更多金融資源配置到農村經濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。二是創(chuàng)新農村金融產品和服務。針對農業(yè)產業(yè)特點，發(fā)揮龍頭企業(yè)對產業(yè)鏈上游農戶的增信作用，積極發(fā)展供應鏈、產業(yè)鏈金融。針對農村熟人社會特征，發(fā)揮村組干部、新鄉(xiāng)賢等對周邊農戶的增信作用，積極發(fā)展農戶信用貸款。把發(fā)展普惠金融的重點放到鄉(xiāng)村，利用互聯網等平臺，降低信息不對稱程度和交易成本。三是創(chuàng)新農村金融市場準入機制。從整體上看，目前我國農村金融市場主體中既包括農村信用社、村鎮(zhèn)銀行等地方法人金融機構，也包括大型銀行的分支機構。但在一個相對較小的地域范圍內，往往只有一兩家金融機構，競爭并不充分。應完善村鎮(zhèn)銀行準入條件，提高其縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率。擴大在農民合作社內部開展信用合作試點。

三、創(chuàng)新社會資本參與鄉(xiāng)村振興機制

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鼓勵和引導社會資本下鄉(xiāng)。社會資本的進入，不僅可以彌補政府和農民投入的不足，而且可以帶來先進的理念、管理和技術。應鼓勵社會資本到農村投資適合產業(yè)化、規(guī)?；洜I的農業(yè)項目，提供區(qū)域性、系統(tǒng)性解決方案，與當地農戶形成互惠共贏的產業(yè)共同體。對積極投入鄉(xiāng)村振興事業(yè)的社會資本，應落實和完善融資貸款、配套設施建設補助、稅費減免等扶持政策。用好社會資本這支重要力量，關鍵在創(chuàng)新體制機制。

一要創(chuàng)新社會資本參與鄉(xiāng)村振興的準入機制。清除阻礙要素下鄉(xiāng)的各種障礙，凡是法律沒有明文禁止的領域，社會資本都可以參與?？紤]到目前農村社會結構和管理體制的特殊性，應注重引導社會資本投向農村集體經濟組織和農戶干不了、干不好的領域。例如，應引導社會資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現代種養(yǎng)業(yè)、農業(yè)服務業(yè)、農產品加工業(yè)，引領農業(yè)供給側結構性改革和轉型升級。又如，應引導社會資本參與休閑農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程建設，推動建設一批設施完備、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)。

二要創(chuàng)新社會資本與農民的利益聯結機制。社會資本參與鄉(xiāng)村振興，應注重通過契約型、股權型利益聯結機制帶動農民，而不是替代農民、排斥農民。應通過產業(yè)鏈的合理分工帶動農民發(fā)展現代農業(yè)，社會資本集中在農產品加工、農業(yè)服務業(yè)等環(huán)節(jié)，種養(yǎng)環(huán)節(jié)盡量由農戶承擔，走“公司+農戶”“公司+家庭農場”的道路。應通過資源變資產、資金變股金、農民變股東的“三變”改革，帶動農民和農村集體經濟組織發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產業(yè)和農村三產融合發(fā)展項目，或者與農村集體經濟組織聯辦鄉(xiāng)村旅游企業(yè)，或者配合農村集體經濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，或者參與農村集體經濟組織以入股、聯營等方式使用通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設用地。由于目前農村產權市場不成熟，農民和農村集體經濟組織擁有的各類資產特別是資源性資產缺乏合理的定價機制，難以充分估值，因而不宜長時間、大面積、一次性作價轉讓給社會資本，而應從長計議，主要以入股、聯營等方式與社會資本合作，形成長期、穩(wěn)定的收益分享機制。