引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，是國家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化并借此推進(jìn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措之一，其實(shí)施有利于振興鄉(xiāng)村、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

作為東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)過渡帶、長江開放經(jīng)濟(jì)帶和沿海開放經(jīng)濟(jì)帶接合部，湖南是中部地區(qū)的重要省份。半月談?dòng)浾咴诤铣ｑv20余年，一直跟蹤多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展軌跡。從人口流出、發(fā)展緩慢轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝诨亓鳌⒆呦蚍睒s，中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的“拐點(diǎn)”是否近了?如何乘勢(shì)而為?成為值得思考的命題。

上篇：就近城鎮(zhèn)化“拐點(diǎn)”近了?

秋季，湖南各縣學(xué)生人數(shù)持續(xù)增加。

婁底市雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)中心小學(xué)校長王衛(wèi)紅清楚記得，1997年他到這所學(xué)校當(dāng)老師時(shí)，全校學(xué)生500余人，2005年他任校長時(shí)剛過1000人，而2018年已超過1800人。他說，生源增長，有鄉(xiāng)村小學(xué)撤并因素，但更多是因?yàn)?ldquo;城鎮(zhèn)化擴(kuò)張，外來務(wù)工、做生意的多了”。

會(huì)同是湖南一個(gè)30多萬人的縣，2018年秋季新學(xué)期開學(xué)，縣城小學(xué)生入學(xué)人數(shù)比幼兒園結(jié)業(yè)人數(shù)多了200多，其中大部分是從外地回流。當(dāng)?shù)亟逃址治觯糠衷谕鈩?wù)工者回鄉(xiāng)，以及本縣教育質(zhì)量較高、教育成本低，是生源回流的重要因素。

近年來，新化縣義務(wù)教育階段學(xué)生人數(shù)一直呈高速增長態(tài)勢(shì)，平均每年增加近8000人。當(dāng)?shù)卣块T人士介紹，不少是外地回流的。

這是人口回流推動(dòng)就近城鎮(zhèn)化的一個(gè)信號(hào)。

● 拐點(diǎn)近了?人口回流有加速之勢(shì)

2017年7月，吳整萍結(jié)束多年在廣東的打工生活，回到家鄉(xiāng)湘西花垣縣?；ㄔ缋C為第一批國家級(jí)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，當(dāng)?shù)匚幕景l(fā)起“讓媽媽回家”文化扶貧項(xiàng)目，成立合作社，既為女性創(chuàng)造鄉(xiāng)土就業(yè)機(jī)會(huì)，也避免苗繡傳承“斷代”的危險(xiǎn)。在湘西州首府吉首市，有1/5的返鄉(xiāng)媽媽和留守婦女從事苗繡。

湖南全省許多縣鄉(xiāng)出現(xiàn)的“媽媽回家熱”，是外出人員持續(xù)回流的一個(gè)標(biāo)志性動(dòng)向。

2018年5月，湘粵桂交界的江華瑤族自治縣碼市鎮(zhèn)，從廣東遷來的五月天服飾有限公司車間內(nèi)，4條生產(chǎn)線上30余名工人正忙碌著。當(dāng)天是趕集日，不時(shí)有好奇的農(nóng)民前來車間探訪。

盤進(jìn)英坐在一臺(tái)縫紉機(jī)旁，對(duì)一件上衣做最后加工。雖然進(jìn)廠才3個(gè)月，但廠長表揚(yáng)她“上手很快”。在服裝廠，“生手”每月工資1000元左右，“熟手”能達(dá)到3000多元。

39歲的盤進(jìn)英，家在碼市鎮(zhèn)田溝村，之前曾在廣州打工，也進(jìn)過服裝廠，從事邊緣工種。

2015年以來，江華縣主動(dòng)承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)400多家勞動(dòng)密集型企業(yè)進(jìn)駐鄉(xiāng)村開設(shè)工廠，吸納帶動(dòng)9000余名農(nóng)村勞動(dòng)力在家門口就業(yè)，人均年增收1.8萬元以上，其中相當(dāng)一部分是盤進(jìn)英這樣的回鄉(xiāng)女工。

改革開放40年來，作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省、相鄰沿海地區(qū)大省，湖南一直是農(nóng)民工輸出大省。2018年，湖南省農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)1558萬人，跨省務(wù)工人員1000多萬，其中70%集中于珠三角、長三角地區(qū)，有500萬人直接從事以制造業(yè)普工崗位為主的第二產(chǎn)業(yè)。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，沿海不少出口型企業(yè)受到影響，而身在中部的湖南受到的影響相對(duì)較小，迎來一個(gè)較快增長時(shí)期，到沿海務(wù)工的人開始有所回流。

東部產(chǎn)業(yè)正在向中西部轉(zhuǎn)移，接壤廣東的湖南享受了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“地利”。據(jù)湖南省政府消息，近5年，湖南全省承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目超過16000個(gè)，投資總額近1.7萬億元，每年帶動(dòng)城鎮(zhèn)新增就業(yè)70萬人以上。這些轉(zhuǎn)移企業(yè)，成了帶動(dòng)人口回流的生力軍，推動(dòng)湖南的就近城鎮(zhèn)化。

人口回流現(xiàn)象，不唯湖南，在中部多個(gè)省份都已出現(xiàn)。

湖北省統(tǒng)計(jì)局人口處2018年年初分析，隨著湖北經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)效提升，對(duì)就業(yè)人員的吸引力不斷增強(qiáng)，外出人員持續(xù)回流。2017年，全省流動(dòng)人口近650萬人，其中流入人口為157萬人，比上年增加8萬人;流出人口491萬人，比上年減少6萬人。安徽省統(tǒng)計(jì)局研究表明，從2013年開始，盡管人數(shù)不多，安徽出現(xiàn)外出人口回流。

這些遷徙人群，有的流向省會(huì)城市、地級(jí)市，也有許多就近留在縣城、小鎮(zhèn)?！　?/p>

● 拐點(diǎn)近了?一批“非典型”城鎮(zhèn)欣欣向榮

長沙周邊，近年涌現(xiàn)出大批旅游小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)、特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn);絕大部分縣城城區(qū)面積拓展，人口增加。如果說，長沙這些城郊型小城鎮(zhèn)的發(fā)展，得益于省會(huì)發(fā)展，縣城人氣增加得益于系當(dāng)?shù)刂行乃冢敲?，離省會(huì)較遠(yuǎn)、非縣城所在的“非典型”小城鎮(zhèn)所呈現(xiàn)的繁榮，則值得考量。

一條街，兩排房——這是2000年記者到湖南新寧縣高橋鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)看到的集鎮(zhèn)形態(tài)。2016年記者重訪時(shí)，鎮(zhèn)上延伸了幾條街道，兩旁高樓林立，店鋪眾多，人流不息。高聳的混凝土長臂架泵車和挖土機(jī)隨處可見，城鎮(zhèn)建設(shè)熱火朝天?，F(xiàn)在的高橋鎮(zhèn)，有各類商鋪和企業(yè)400余家，成了新寧西北名副其實(shí)的商業(yè)中心和商品集散地，鎮(zhèn)居民也增加到1萬余人。高橋由一個(gè)普通平淡的鄉(xiāng)村小集鎮(zhèn)，正朝一個(gè)欣欣向榮的小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)軌。

湖南溆浦縣龍?zhí)舵?zhèn)的名氣不小，正式建制歷史達(dá)千年，鎮(zhèn)人口3萬人，為周邊5縣市的中心城鎮(zhèn)。然而，多年來，龍?zhí)舵?zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，“晴天一身灰，雨天一身泥”。“這樣的條件，別說吸引人，就是留住人都難。”當(dāng)?shù)厝嗽箛@。2016年始，龍?zhí)舵?zhèn)開始變樣，道路硬化，鋪設(shè)了下水排污管道，晚上有著龍?zhí)短厣穆窡魺艋痂?。第一次修建了?jiān)固河堤，還建設(shè)了沿河風(fēng)光帶。多年構(gòu)想的集商業(yè)和住宅為一體的農(nóng)貿(mào)市場破土動(dòng)工，中心城區(qū)綜合提質(zhì)改造迎來飛躍。

“真的變了，這兩年的變化要賽過20年!”龍?zhí)懂?dāng)?shù)刭e館老板鐘靜芳感慨。

雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)，由于城鎮(zhèn)發(fā)展迅猛，土地出讓價(jià)格已與縣城持平。人氣之旺、城鎮(zhèn)之火，從節(jié)會(huì)之多之旺也可以感受出來。2018年下半年，這里依托新開業(yè)不久的農(nóng)貿(mào)市場，舉行首個(gè)農(nóng)民豐收節(jié)暨淮山文化藝術(shù)節(jié)。2017年，相繼舉辦了往往只在縣城甚至地級(jí)市舉辦的節(jié)會(huì)活動(dòng)，比如全縣(湘中)農(nóng)特產(chǎn)品博覽會(huì)暨電商扶貧論壇、2017世界旅游小姐大賽婁底賽區(qū)頒獎(jiǎng)群星演唱會(huì)等。

碼市鎮(zhèn)山嶺縱橫，在20世紀(jì)90年代被列入湖南省改革開放試點(diǎn)鎮(zhèn)，隨著國家推出生態(tài)政策限制林木砍伐，木材產(chǎn)業(yè)陷入低谷，單一的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)也使得碼市鎮(zhèn)的發(fā)展變得遲緩。經(jīng)過10多年的沉寂，碼市鎮(zhèn)近年重現(xiàn)活力。

“這幾年，碼市鎮(zhèn)街寬了，樓高了，街道干凈了，酒店和超市都有了，有了城市的味道。”當(dāng)?shù)厝诉@樣說。

圍繞著鎮(zhèn)政府新建的兩個(gè)房地產(chǎn)項(xiàng)目金龍商業(yè)城和景熙家園如今大部分已竣工。其中金龍商業(yè)城2012年一期交樓216套，全部賣完，現(xiàn)在的入住率達(dá)90%。二期400套如今還剩20多套，銷售可觀。

“房價(jià)比較便宜，一期均價(jià)是1800元，買主九成是碼市鎮(zhèn)村里人。二期均價(jià)2400元，大部分也是碼市鎮(zhèn)本地人，但還吸引了5%的廣東人過來買房。”金龍商業(yè)城銷售顧問嚴(yán)艷苗說。

● 拐點(diǎn)近了?歷史機(jī)遇期正在來臨

近年來，國家推出中西部就近城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，中部各省多縣都有“全國重點(diǎn)鎮(zhèn)”獲批，一批“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)也獲國家支持。包括湖南在內(nèi)的多個(gè)中部省份，交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，成為高鐵十字交叉省份，有利于推動(dòng)就近城鎮(zhèn)化。人口眾多的中部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化的需求是大規(guī)模潛在的，只要被激發(fā)，就會(huì)顯現(xiàn)驚人的力量。

在湖南走訪，記者深感就近城鎮(zhèn)化面臨前所未有的黃金機(jī)遇，除了國家政策支持，還在于農(nóng)民、企業(yè)、地方政府等多個(gè)主體的有利因素正在匯集，其表現(xiàn)有五：

之一，農(nóng)民對(duì)就近城鎮(zhèn)化開始顯現(xiàn)旺盛的需求。2016年，記者重訪16年前報(bào)道過的新寧縣高橋鎮(zhèn)“上訪老農(nóng)”何家吉，當(dāng)時(shí)79歲的他，最盼望的事，就是把他所在村組納入城鎮(zhèn)開發(fā)。他說，看到城鎮(zhèn)發(fā)展這么紅火，他做夢(mèng)都想著早一點(diǎn)開發(fā)，這樣，居住條件改善了，家里人也可以利用門面做生意。

從記者的了解看，過去比較淡薄、如今開始急劇上漲的就近城鎮(zhèn)化需求，來源主要有四：一是有利于小孩到鎮(zhèn)上讀書，現(xiàn)在很多村小都撤銷或縮減規(guī)模，鎮(zhèn)上學(xué)校辦學(xué)條件相對(duì)較好，上學(xué)也比較安全。二是為了開門店創(chuàng)業(yè)做生意，在外打工的70后、80后不少開始回鄉(xiāng)，希望在小城鎮(zhèn)上尋找田土之外的生計(jì)出路。三是相對(duì)較為便利、熱鬧、現(xiàn)代的城鎮(zhèn)生活，比如到商場消費(fèi)，到廣場、影院參與文化活動(dòng)，有病方便到醫(yī)院求診。四是小城鎮(zhèn)可以讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)、工、商兼業(yè)。

之二，農(nóng)民的現(xiàn)金收入大幅增加，增強(qiáng)了就近城鎮(zhèn)化的能力。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)顯示，2017年全國農(nóng)民工總量28652萬人，比上年增加481萬人，其中外出農(nóng)民工17185萬人。2017年末，農(nóng)民工人均月收入水平為3485元，比上年提高210元，增長6.4%。流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，也為留守農(nóng)民創(chuàng)造了固定、季節(jié)性務(wù)工機(jī)會(huì)，如雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)農(nóng)忙季節(jié)農(nóng)民工工價(jià)每天200元。還有不少農(nóng)民在外經(jīng)商創(chuàng)業(yè)。大多數(shù)農(nóng)戶的現(xiàn)金收入大大超過以往。小城鎮(zhèn)的房價(jià)比縣城便宜，把在村里建房的錢，換為到小城鎮(zhèn)購買房子，農(nóng)民有這個(gè)實(shí)力。

之三，農(nóng)民開始改變傳統(tǒng)的住房觀念。習(xí)慣于自己蓋樓建房，“上有天下有地”，是幾千年來中國農(nóng)村頑強(qiáng)延續(xù)的居住觀念。然而，農(nóng)村青年一代絕大部分的工作地點(diǎn)已經(jīng)不在鄉(xiāng)村，已經(jīng)接受城市的生活，愿意在城鎮(zhèn)居住生活。安仁縣安平鎮(zhèn)的安平新城，建設(shè)有小高層和電梯高層兩種商品房戶型，年紀(jì)大的人出于性價(jià)比考慮，多主張選擇可以爬樓的小高層;青年人為了方便，不少人選擇了電梯房。各得其所，后一個(gè)群體規(guī)模越來越大。

之四，就近城鎮(zhèn)化有比較穩(wěn)定的利潤，開始吸引市場主體。安仁縣是湖南縣市當(dāng)中地理區(qū)位極其普通的一個(gè)縣，安平新城是安平鎮(zhèn)的農(nóng)民集中居住項(xiàng)目。開發(fā)商雄森公司于2009年進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場。2016年上半年記者走訪時(shí)得到的信息是，按照計(jì)劃，安平新城將建設(shè)4期共3000多套商品房，已建成1500多套，其中70%的房子已銷售出去。公司總經(jīng)理李成彬告訴記者，公司在地級(jí)市、縣城的房產(chǎn)項(xiàng)目近年受到?jīng)_擊大，但在安平鎮(zhèn)的銷售比預(yù)想的還要好。

民營企業(yè)也在大舉投資參與城鎮(zhèn)的公共服務(wù)業(yè)。在雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)，2017年秋季正式辦學(xué)、占地60畝的起陸中學(xué)，是一所高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化民辦寄宿制學(xué)校，當(dāng)年招生529人，2018年達(dá)998人，總計(jì)可容納2500名學(xué)生就讀，目前就讀學(xué)生涵蓋周邊縣。同是2017年開展運(yùn)營、總投資3500萬元的“頤養(yǎng)堂老年呵護(hù)中心”，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，設(shè)計(jì)老年床位600余張，目前已有近300名老人在此居住。此外，民營老板還在鎮(zhèn)上建設(shè)運(yùn)營了“雙峰縣工農(nóng)醫(yī)院”。這些教育、養(yǎng)老、醫(yī)療項(xiàng)目，提升了青樹坪鎮(zhèn)公共服務(wù)的能力、水平，實(shí)實(shí)在在吸納了眾多人口。

之五，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府，對(duì)就近城鎮(zhèn)化增進(jìn)了理解。縣城臃腫不堪，學(xué)校人滿為患，就業(yè)機(jī)會(huì)難以提供，公共設(shè)施配套壓力大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展卻停滯不前——經(jīng)過前幾年縣城發(fā)展的高速膨脹期后，中部一些地方從縣(市)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官員，已經(jīng)深刻意識(shí)到縣城和小城鎮(zhèn)平衡發(fā)展的重要性。近年來，各級(jí)政府投資的安置易地搬遷貧困戶小區(qū)，以及公租房建設(shè)，污水處理廠布局一些小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)的發(fā)展，交通、通信、電力等同步改善。

● “拐點(diǎn)”近了?根本潛力在于民心所向

“青樹坪鎮(zhèn)發(fā)展得很快，我們年輕人要玩，一般不到縣城，就在我們鎮(zhèn)。”2018年10月，在雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)，生產(chǎn)打火機(jī)的雄風(fēng)五金廠廠長林建輝說。身材單薄的他是本鎮(zhèn)單家井村人，31歲，過去在深圳、湘潭等地從事模具加工、數(shù)控加工等技術(shù)工種，2016年回鄉(xiāng)建了這個(gè)工廠。他告訴記者，妻子現(xiàn)在縣城一個(gè)工廠上班，“回鄉(xiāng)工作的感覺很好，可以管住3個(gè)孩子”。

安仁縣安平鎮(zhèn)安子坪村趙根根，2015年在鎮(zhèn)上新開發(fā)的安平新城買了一套商住兩用的門面，經(jīng)營鋁合金生意。他在村里流轉(zhuǎn)了30畝土地種植烤煙，農(nóng)忙時(shí)節(jié)就開著自己的皮卡車回鄉(xiāng)干活。他和其他記者走訪的農(nóng)民一樣，說起安平鎮(zhèn)的發(fā)展，連聲稱“好”。相比于縣城，安平鎮(zhèn)的吸引力在于這里離土地更近，周邊的農(nóng)民可以過一種“不離土、不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化生活。

盤進(jìn)英的家離服裝廠有10多公里，她和丈夫在鎮(zhèn)上租了套一室一廳的房子，年租金3000元，丈夫在另一家工廠上班。盤進(jìn)英對(duì)于生活和未來有著清晰而堅(jiān)定的認(rèn)識(shí)：“自己要踏實(shí)把技術(shù)提升，同時(shí)培養(yǎng)孩子好好讀書。”

隨著勞動(dòng)密集型企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，近年來，在湖南省溆浦縣、安仁縣、江華瑤族自治縣等地理位置并不優(yōu)越的地方，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始出現(xiàn)了工廠。農(nóng)民可以在鎮(zhèn)上開店，也可以在鎮(zhèn)上的工廠打工，還可以在農(nóng)忙時(shí)節(jié)兼顧種田。

記者采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，放棄外出務(wù)工的返鄉(xiāng)農(nóng)民工大多在35歲到45歲之間，他們?cè)谕鈩?wù)工多年，有一定技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，出于照顧老人、孩子的考慮，更希望在家門口就業(yè)，因此成為不少園區(qū)企業(yè)爭相錄用的“香餑餑”。因?yàn)樗麄兊幕剜l(xiāng)務(wù)工，“留守老人”“留守兒童”等社會(huì)問題得到緩解。

就近城鎮(zhèn)化，承載著無數(shù)百姓對(duì)美好生活的向往。民心之所向，亦是發(fā)展之潛力。

下篇：健康推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化“六策”

“昨夜江邊春水生，艨艟巨艦一毛輕。”中部就近城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一系列向好的勢(shì)頭，值得因勢(shì)利導(dǎo)，令人期待。但從記者的長期跟蹤調(diào)研看，當(dāng)前還有不少理念誤區(qū)、體制機(jī)制障礙、現(xiàn)實(shí)困難，制約、阻礙就近城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，迫切需要破解。

● 扭轉(zhuǎn)“重城輕鎮(zhèn)”的片面發(fā)展格局

縣城膨脹發(fā)展，擠壓小城鎮(zhèn)的發(fā)展空間，這是當(dāng)前就近城鎮(zhèn)化面臨的嚴(yán)峻難題。

2000年之際，記者曾報(bào)道，湖南省政府倡導(dǎo)大力發(fā)展縣城，做強(qiáng)縣城。那時(shí)縣城的問題，主要是發(fā)展不足的問題。近年來，土地和地產(chǎn)成了地方財(cái)政的重要支柱。很多縣忽視了小城鎮(zhèn)發(fā)展，而是把投入和公共設(shè)施配套集中在縣城城區(qū)，迅猛推進(jìn)房地產(chǎn)建設(shè)。“城腫鎮(zhèn)衰”現(xiàn)象由此不斷加劇，撕裂了城鄉(xiāng)發(fā)展。鄉(xiāng)村學(xué)校“空巢”冷冷清清，縣城學(xué)校“大班額”人滿為患，就是一個(gè)縮影。急劇腫脹的縣城，沖突矛盾大量增加，2018年秋季耒陽因“大班額”分流引發(fā)社會(huì)矛盾，就是一個(gè)典型案例。

在醫(yī)衛(wèi)、教育等多個(gè)民生領(lǐng)域，很多政策都不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。湖南懷化市溆浦縣龍?zhí)舵?zhèn)衛(wèi)生院有170多名醫(yī)護(hù)人員、160多張病床，2017年收入3000多萬元，設(shè)備齊全，中小型手術(shù)絕大部分能夠完成，是懷化全市實(shí)力最強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院。龍?zhí)舵?zhèn)衛(wèi)生院副院長周煌告訴記者，農(nóng)村合作醫(yī)療的推廣復(fù)蘇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，但農(nóng)合政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院住院人均報(bào)銷比例上限為1380元，而縣醫(yī)院超過2000元，這導(dǎo)致龍?zhí)夺t(yī)院迫于費(fèi)用總額控制，有時(shí)不敢收治病人。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院藥品受限制，只能使用基藥500多種，一些病人只得趕往上級(jí)醫(yī)院尋藥問診。他盼望龍?zhí)缎l(wèi)生院能夠享受縣級(jí)醫(yī)院的“農(nóng)合”政策。此外，據(jù)記者了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)生、教師職稱評(píng)定存劣勢(shì)，也是導(dǎo)致人才外流的重要因素。

在龍?zhí)舵?zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院和學(xué)校改擴(kuò)建，修繕多處古建筑，統(tǒng)一風(fēng)貌打造精品旅游線路……龍?zhí)秾?shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化的藍(lán)圖日漸清晰，前景看好。一些基層工作人員告訴記者，如果能夠化解一些政策、體制的束縛，像龍?zhí)哆@樣的重點(diǎn)鎮(zhèn)，“給點(diǎn)陽光就會(huì)燦爛”，就近城鎮(zhèn)化的爆發(fā)力會(huì)加速展現(xiàn)。

● 務(wù)實(shí)做好“梯度建設(shè)開發(fā)”

推動(dòng)就近城鎮(zhèn)化，需要做好規(guī)劃引導(dǎo)，分步實(shí)施，不能一哄而上。當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)的抓手，是要扶持縣城之外的“副中心”發(fā)展，它們當(dāng)中很多已經(jīng)名列“全國重點(diǎn)鎮(zhèn)”。

在“重城輕鎮(zhèn)”的投入背景下，一些仍然能夠走向繁榮的城鎮(zhèn)，顯示了就近城鎮(zhèn)化頑強(qiáng)的生命力。這些鎮(zhèn)往往歷史上就是地理便利、人口相對(duì)集中的集鎮(zhèn)。

湖南省安仁縣安平鎮(zhèn)歷史上稱安平司，處于三縣交界地帶，交通方便。所開發(fā)的安平新城商品房和商業(yè)門面，購買者不僅來自安平鎮(zhèn)本地，還來自周邊的竹山鄉(xiāng)、承坪鄉(xiāng)、坪上鄉(xiāng)，甚至相鄰的茶陵縣、耒陽市。安平鎮(zhèn)成了整個(gè)安仁縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的次中心，鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到1.5萬。

如果說縣城永豐鎮(zhèn)是“北京”，那么青樹坪鎮(zhèn)就是“上海”，湖南省雙峰縣當(dāng)?shù)厝顺Ｓ眠@個(gè)詼諧的比喻，道出青樹坪鎮(zhèn)的繁華。

雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)的紅火，得益于崛起為全縣“副中心”。此鎮(zhèn)地處湘中，歷史上就是從湘西南、湘中一帶去往首府長沙的必經(jīng)之地，319國道穿鎮(zhèn)而過。青樹坪鎮(zhèn)商貿(mào)繁華，門店林立，鎮(zhèn)上常住人口達(dá)3萬人，趕集日流動(dòng)人口超2萬人，成為輻射周邊縣近30萬人的中心城鎮(zhèn)。記者在當(dāng)?shù)亟佑|過多個(gè)行業(yè)的人士，他們不約而同為青樹坪鎮(zhèn)的發(fā)展而自豪。

雖然歷經(jīng)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅減少，但對(duì)于絕大部分為農(nóng)業(yè)縣的湖南縣域而言，短期內(nèi)能夠成為縣城之外、聚集人口與資源的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)中的一小部分。安仁縣在較為成功地推進(jìn)安平鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)后，目前又選擇了三四個(gè)條件相對(duì)便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)建設(shè)。小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該推行這種適當(dāng)超前引領(lǐng)、分步推進(jìn)的“梯度建設(shè)開發(fā)”方案。　　

● 辦好學(xué)校、醫(yī)院應(yīng)處于優(yōu)先位置

“我們?nèi)ツ暝?jì)劃招350多名學(xué)生，后來100多名選擇去縣城就讀。優(yōu)質(zhì)生源、師資都向縣城傾斜，這樣的趨勢(shì)，對(duì)我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校很不利。”湖南省江華瑤族自治縣碼市中學(xué)副校長陳仁志說。記者在校內(nèi)接觸了一些老師，他們不少是這個(gè)學(xué)校的畢業(yè)生，對(duì)學(xué)校充滿了感情，盼望學(xué)校能夠建設(shè)得更好，留住孩子們。

教育是民生大計(jì)，當(dāng)前中部地區(qū)一些鄉(xiāng)村反映突出的民生難題，就是鄉(xiāng)村教育萎縮。讓小孩到城里接受教育，成了農(nóng)民離開鄉(xiāng)村、拋棄小城鎮(zhèn)、蜂擁進(jìn)城居住的“最大公約數(shù)”。湖南耒陽當(dāng)?shù)毓珓?wù)員向記者分析，城市的資源配置比鄉(xiāng)下好多了，特別是教育。有些農(nóng)村父母，寧愿在城里擦皮鞋，也要買套房子讓孩子到城里讀書。

鄉(xiāng)村學(xué)生流向縣城，縣城學(xué)生流向地級(jí)市或省會(huì)——生源流失，成了當(dāng)今阻礙就近城鎮(zhèn)化的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。湖南省某縣二中位于當(dāng)?shù)匾粋€(gè)小城鎮(zhèn)，該校校長向記者反映，2017年沒被縣一中錄取、分?jǐn)?shù)較高的學(xué)生，約有400多人去了地級(jí)市的學(xué)校求學(xué)，2018年這一數(shù)字可能達(dá)到600人。相當(dāng)一部分本應(yīng)被該學(xué)校錄取的學(xué)生，外流走了。

相比長三角、珠三角而言，中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱。從記者的調(diào)查看，中部地區(qū)推進(jìn)就近城鎮(zhèn)化，在重視產(chǎn)業(yè)培育的同時(shí)，絕不能輕視鄉(xiāng)村教育、衛(wèi)生等核心公共服務(wù)。

各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地理、資源等稟賦有強(qiáng)有弱，產(chǎn)業(yè)培育需要一個(gè)過程，不能一蹴而就。對(duì)于相當(dāng)一部分中部地區(qū)的小城鎮(zhèn)而言，希望產(chǎn)業(yè)在短期內(nèi)有多大作為，顯然不現(xiàn)實(shí)。提高中部地區(qū)小城鎮(zhèn)集聚人口的能力，要靠產(chǎn)業(yè)，但千萬不能忽視公共服務(wù)。

來到江華瑤族自治縣碼市鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院，只見病人眾多，醫(yī)護(hù)人員忙碌不堪。“我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院現(xiàn)在只有55張床位，CT還不能做，不只是缺設(shè)備，還缺相應(yīng)的醫(yī)護(hù)人員。百姓的看病需求與醫(yī)院本身的建設(shè)還有一定的差距。”碼市鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院院長義家平說。

義家平坦言，由于路途遙遠(yuǎn)，在碼市工作是一種挑戰(zhàn)。“醫(yī)生的流動(dòng)性比較大，我們這里只有中級(jí)職稱的，副高及以上的難以留下。”盡管面臨很多困難，義家平還是在不斷努力，爭取把碼市鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院建設(shè)好，把更多的病人留在碼市。

記者在中心衛(wèi)生院感受到改變的氣息、加速發(fā)展的景象：一棟投資1100萬元的綜合大樓正在建設(shè)，2019年會(huì)投入使用。

● 為重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大幅擴(kuò)權(quán)、讓利

記者在目前發(fā)展勢(shì)頭較快的小城鎮(zhèn)搜集到的呼吁，不約而同是“放權(quán)”“讓利”。目前，省級(jí)政府向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)“放權(quán)”的力度有所加大，但“讓利”還不夠。

基層政府盼望在發(fā)展的關(guān)鍵階段得到更多支持。作為“全國重點(diǎn)鎮(zhèn)”，雙峰縣青樹坪鎮(zhèn)已經(jīng)享受了土地出讓利潤返還80%的優(yōu)惠政策，這筆錢也成了這個(gè)鎮(zhèn)滾動(dòng)推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)的重要資本。當(dāng)?shù)卣从?，由于用地指?biāo)審批從嚴(yán)，可供出讓的商業(yè)土地也從緊，政府推動(dòng)建設(shè)的引導(dǎo)資金緊張局促。

此外，上級(jí)撥給青樹坪鎮(zhèn)基層政府的預(yù)算為3000萬元，扣除人頭費(fèi)用的剛性支出，只余200萬元，這筆錢只夠聘請(qǐng)48名環(huán)衛(wèi)工人、養(yǎng)12臺(tái)環(huán)衛(wèi)車，可用于城鎮(zhèn)建設(shè)管理的機(jī)動(dòng)資金捉襟見肘。

溆浦縣龍?zhí)舵?zhèn)和湖南很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，完全是靠上面的預(yù)算撥付運(yùn)轉(zhuǎn)，自身幾乎沒有財(cái)力。所獲批付的城建維護(hù)費(fèi)等費(fèi)用，如同“胡椒面”，與城鎮(zhèn)體量不符，與實(shí)際所需差距較大。龍?zhí)舵?zhèn)商貿(mào)市場的土地開發(fā)拍賣了1000多萬元，縣財(cái)政預(yù)計(jì)返還龍?zhí)舵?zhèn)一部分。龍?zhí)舵?zhèn)政府很期待這筆資金到位后，投入城鎮(zhèn)建設(shè)。龍?zhí)舵?zhèn)多方人士呼吁，希望能夠賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)適當(dāng)?shù)呢?cái)政自主權(quán)，特別是土地收益能夠返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)更加自主地推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

為了支持安平鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)開發(fā)，安仁縣政府將安平新城項(xiàng)目的土地出讓收入全部用于當(dāng)?shù)氐缆返然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，較好地緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金壓力。此外，安平鎮(zhèn)將老城區(qū)的土地置換給開發(fā)商，帶動(dòng)舊城改造和新地塊的開發(fā);將農(nóng)貿(mào)市場經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，引入社會(huì)資本投資3000多萬元建設(shè)新商城。通過這些市場化手段，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)建設(shè)的提質(zhì)升級(jí)，同時(shí)又沒有大規(guī)模的政府負(fù)債。

目前，各級(jí)政府專門針對(duì)小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的支持政策較為缺乏。小城鎮(zhèn)建設(shè)的污水處理、地下管網(wǎng)鋪設(shè)等因成本回收周期長，沒有社會(huì)資本愿意投入，亟待上級(jí)財(cái)政給予專項(xiàng)支持。

開發(fā)商雄森公司總經(jīng)理李成彬向記者表示，參與小城鎮(zhèn)開發(fā)的企業(yè)，幾乎得不到國家和地方的政策扶持。國土、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門的規(guī)費(fèi)和大城市是同等標(biāo)準(zhǔn)，這些規(guī)費(fèi)應(yīng)有所減免，以降低企業(yè)的開發(fā)成本。

● 建設(shè)管理與長遠(yuǎn)發(fā)展統(tǒng)籌要跟上

當(dāng)前，湖南一些小城鎮(zhèn)“五無”現(xiàn)象比較突出——無公廁、無下水道、無酒店、無停車場、無規(guī)范性市場。“環(huán)境這么差，誰愿意住這里?”湖南耒陽一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員對(duì)記者說。“市里已出臺(tái)《關(guān)于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)施意見》，但至今沒有一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在‘生血造血’功能上有突破……”耒陽市政府部門在總結(jié)城鎮(zhèn)化工作時(shí)曾這樣描述小城鎮(zhèn)發(fā)展的艱難情形。

隨著小城鎮(zhèn)面積擴(kuò)大和人口增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和管理往往能力不足，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。安仁縣安平鎮(zhèn)安平居委會(huì)負(fù)責(zé)人告訴記者，社區(qū)每年的環(huán)衛(wèi)支出、小學(xué)的維修費(fèi)用等公共支出責(zé)任，都落在了村級(jí)組織，成為難以承受之重。

記者還注意到一個(gè)動(dòng)向，現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃一般局限于單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還缺乏更大空間范圍和更長時(shí)間維度的規(guī)劃。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路、管網(wǎng)等建設(shè)要有一定前瞻性，為未來的發(fā)展留足空間，避免“野蠻生長”造成環(huán)境臟亂差;另一方面，一個(gè)小城鎮(zhèn)的興起可能伴隨著周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對(duì)衰落，所以要從縣級(jí)層面統(tǒng)籌規(guī)劃，提升“重點(diǎn)鎮(zhèn)”的輻射帶動(dòng)能力。

作為“全國重點(diǎn)鎮(zhèn)”，碼市鎮(zhèn)近兩年進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)高峰期，發(fā)展迅猛。在記者走訪調(diào)研中，不少碼市鎮(zhèn)基層干部認(rèn)為，制約碼市發(fā)展的關(guān)鍵在于人才。“鎮(zhèn)干部編制119個(gè)，目前在編的只有89個(gè)，空缺30個(gè)。”當(dāng)?shù)卣耸亢粲?，碼市鎮(zhèn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)涉及方方面面，急需城鄉(xiāng)規(guī)劃、金融財(cái)會(huì)、工程管理、環(huán)保等專業(yè)人才。提升政府管理專業(yè)化，推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展才大有可為。

● 發(fā)揮優(yōu)勢(shì)招商引資創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)

如何招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，從而將更多人口穩(wěn)定在小城鎮(zhèn)?從長遠(yuǎn)而言，這是就近城鎮(zhèn)化的命脈所在。

因國家保護(hù)生態(tài)、限制木材砍伐，從而失去這一傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的碼市鎮(zhèn)，經(jīng)歷了一段時(shí)期的產(chǎn)業(yè)冷清之后，重新尋找新動(dòng)能。2012年，原址在東莞的棟梁木業(yè)有限公司將生產(chǎn)基地搬遷到碼市鎮(zhèn)，根據(jù)自身所擁有的專利技術(shù)生產(chǎn)染色木皮，開拓了國內(nèi)外市場，創(chuàng)造了100多個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。

發(fā)揮自然資源優(yōu)勢(shì)，碼市鎮(zhèn)除提升林木產(chǎn)業(yè)的技術(shù)含量，還正在試水發(fā)展康養(yǎng)、文旅產(chǎn)業(yè)。2018年5月，記者在現(xiàn)場看到，由江華當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家投資6000多萬元興建的康養(yǎng)醫(yī)院已經(jīng)破土動(dòng)工，將提供集醫(yī)療、康復(fù)、養(yǎng)生、養(yǎng)老等于一體的現(xiàn)代醫(yī)療服務(wù);全鎮(zhèn)首家三星級(jí)酒店接近完工，即將開門迎客……

農(nóng)機(jī)是雙峰縣在全國有一定名氣的特色制造業(yè)，被湖南省評(píng)定為全省縣域經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)業(yè)。雙峰縣的農(nóng)機(jī)產(chǎn)業(yè)，發(fā)源地是青樹坪鎮(zhèn)。由于雙峰縣將工業(yè)收縮集中在縣經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，也由于市場競爭導(dǎo)致重組改造，農(nóng)機(jī)這一支柱產(chǎn)業(yè)在青樹坪鎮(zhèn)萎縮。與此同時(shí)，全鎮(zhèn)歷來較為繁華的傳統(tǒng)商貿(mào)，近年來也受到電商沖擊，眾多門店在奮力轉(zhuǎn)型，將線上線下經(jīng)營結(jié)合起來。

當(dāng)?shù)匕傩张瓮軌蚨嘁M(jìn)、培育勞動(dòng)密集型企業(yè)。在青樹坪鎮(zhèn)，生產(chǎn)打火機(jī)的雄風(fēng)五金廠提供了100多個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。廠長林建輝介紹，每逢招工，好多當(dāng)?shù)厝伺抨?duì)來報(bào)名。他指著生產(chǎn)線上的女工說：“在我們這里做工，不必遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)，計(jì)件付酬，每天收入110～120元。這些工人愿意干，不愿歇一天。”這個(gè)廠目前產(chǎn)能還沒有完全釋放，容納不了更多的就業(yè)。

能夠就地進(jìn)廠工作或者創(chuàng)業(yè)，是現(xiàn)在很多在外地打工、已結(jié)婚育子的中青年農(nóng)民的希望。如果能有更多人實(shí)現(xiàn)愿望，人口回流加快，可有力促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化。

事實(shí)上，支撐就近城鎮(zhèn)化的機(jī)會(huì)，絕不止于工業(yè)和商業(yè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化可以提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，也不可小視。通過大力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，青樹坪鎮(zhèn)涌現(xiàn)了流轉(zhuǎn)土地2000多畝的“農(nóng)豐祥”、6000多畝的“金土地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園”等多家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，以及鄉(xiāng)村休閑農(nóng)業(yè)“歸古旅游”公司。他們創(chuàng)造了不少固定或季節(jié)性務(wù)工機(jī)會(huì)，增添了農(nóng)民收入，活躍了全鎮(zhèn)人氣。青樹坪鎮(zhèn)所產(chǎn)淮山因土壤獨(dú)特而口感不凡，近年來，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)合作社蓬勃發(fā)展，統(tǒng)一品牌，電商發(fā)力，使得淮山銷量大增。全鎮(zhèn)淮山種植面積8000畝，畝均純收入可達(dá)1.5萬元。當(dāng)?shù)貫橥诨瓷焦驼?qǐng)的農(nóng)民工，每天收入200元。

相對(duì)沿海地區(qū)，中部小城鎮(zhèn)在出口外貿(mào)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)配套等多方面缺乏優(yōu)勢(shì)，但鄉(xiāng)野之廣闊、勞動(dòng)力之豐富、生活成本之低，也是其核心競爭力。

農(nóng)工商并舉，對(duì)于中部地區(qū)的小城鎮(zhèn)而言，既是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的必然，也是就近城鎮(zhèn)化的比較優(yōu)勢(shì)。