2016年12月，經國務院同意，財政部和農業(yè)農村部（原農業(yè)部）聯(lián)合印發(fā)了《建立以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)補貼制度改革方案》。方案明確，在確保國家糧食安全和農民收入穩(wěn)定增長的前提下，突出綠色生態(tài)導向，將政策目標由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來。

三年來，中央財政從制約農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點領域、關鍵環(huán)節(jié)入手，初步構建了以綠色生態(tài)為導向、促進農業(yè)資源合理利用與生態(tài)環(huán)境保護的農業(yè)補貼政策體系和補貼制度，有力地助推了農業(yè)供給側結構性改革。

改革理念——以綠色生態(tài)為導向

促進農業(yè)綠色發(fā)展正成為財政支農政策設計和實施的出發(fā)點和落腳點。在糧食等重要農產品收儲制度改革中，遵循“市場定價、價補分離”的思路，東北建立起玉米大豆“市場化收購”加“生產者補貼”的新機制，新疆實施了棉花目標價格補貼改革試點。通過改革，在建立農產品價格市場形成機制的同時，也調整優(yōu)化了農業(yè)種植結構，水土資源得到合理配置。東北大豆種植恢復性增長，非優(yōu)勢區(qū)玉米面積適當調減，新疆次宜棉區(qū)逐步退出棉花生產，改變了多年無序擴張發(fā)展的狀態(tài)，生態(tài)環(huán)境得到有效保護。

在農業(yè)“三項補貼”改革中，將種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼“三補合一”，支持方向調整為支持耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經營，鼓勵各地創(chuàng)新補貼方式方法，引導農民采取秸稈還田、深松整地、科學施肥用藥、推進病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治和綠色防控等綜合措施，穩(wěn)步提升耕地地力水平。

在漁業(yè)油價補貼政策改革中，通過調整優(yōu)化補貼方式，財政補貼與用油量徹底脫鉤，并用5年時間，將國內捕撈業(yè)油價補貼降至2014年補貼水平的40%，使國內捕撈漁船數和功率數進一步減少，捕撈強度得到有效控制。同時，騰出資金加大近海捕撈漁民減船轉產、海洋牧場補貼力度，促進水生生物資源養(yǎng)護。

增量傾斜——加大生態(tài)資源保護補貼投入

強化耕地、草原、漁業(yè)資源等重大生態(tài)系統(tǒng)保護利用，是農業(yè)補貼改革的一個重點方向。

對于耕地資源，中央財政通過支持測土配方施肥、農機深松整地等，穩(wěn)步提升地力。在東北，黑土地保護試點穩(wěn)步擴大。2016年起，中央財政有力有序推進耕地輪作休耕制度試點，試點面積由2016年的616萬畝增加到2019年的3000萬畝。在東北地區(qū)、黃淮海地區(qū)和長江流域，支持開展了玉米大豆、水稻油菜等輪作試點。在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、西南石漠化區(qū)、西北生態(tài)嚴重退化地區(qū)，支持實施了休耕試點。通過輪作休耕，實現(xiàn)了用地養(yǎng)地結合。為了保證試點政策有效落實，農業(yè)農村部強化了信息化管理手段。“輪作耕地四至數據信息全部上傳，上級部門利用衛(wèi)星遙感技術進行監(jiān)測。輪在哪里，輪了多少，全部上圖，一目了然。”內蒙古阿榮旗農技推廣中心主任平翠枝介紹。

對于草原資源，啟動實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策，擴大了實施范圍，提高了補助標準，中央財政對履行草原禁牧和草畜平衡義務的牧民分別按照每年每畝7.5元、2.5畝的測算標準給予補助。草原生態(tài)補助獎勵政策實施以來，甘肅省瓜州縣鎖陽城鎮(zhèn)東巴兔村已經退化的草原又煥發(fā)了生機，漫天風沙不見了。“我們拿到政府獎補的1萬多元發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖，草原越來越綠，養(yǎng)殖收益也增加了。”農牧戶解朝明坦言道，補獎政策既考慮草原生態(tài)保護，又兼顧生產發(fā)展和民生改善，構建了“草原增綠、牧業(yè)增效、牧民增收”的共贏局面。

對于漁業(yè)資源，中央財政支持在流域性大江大湖、界江界河、資源退化嚴重海域等重點水域開展?jié)O業(yè)增殖放流，促進恢復或增加漁業(yè)種群的數量，改善和優(yōu)化水域的漁業(yè)種群結構。2018年起，中央財政又采取一次性補助與過渡期補助相結合的方式，對長江流域重點水域禁捕工作給予支持，促進水生生物資源恢復和水域生態(tài)環(huán)境修復。

加大農業(yè)生態(tài)環(huán)境突出問題治理力度，是農業(yè)補貼制度改革另一個重點方向。為了實現(xiàn)“一控兩減三基本”的目標要求，結合農業(yè)綠色發(fā)展“五大行動”，中央財政啟動了一批重大項目。

2016年，在環(huán)京津冀生態(tài)一體化屏障重點區(qū)域，國家啟動實施農作物秸稈綜合利用試點，2019年試點范圍擴大到全國。試點堅持農用優(yōu)先、多元利用，激發(fā)秸稈還田、離田、加工利用等各環(huán)節(jié)市場主體活力，探索秸稈綜合利用技術路線、模式和機制。在安徽省阜南縣，秸稈收儲點遍布全縣，秸稈產業(yè)成為助推農業(yè)轉型升級、百姓增收的“香餑餑”。阜南中益農業(yè)科技有限公司是該縣秸稈肥料化發(fā)展的主力之一，每年消化秸稈12萬噸，產出有機肥。技術專家劉有為介紹道，“經常使用化肥的土壤，會出現(xiàn)結構板結，這種有機肥可以有效改善土壤結構，明顯降低土壤重金屬含量。”

2017—2019年，國家累計支持585個畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用，實現(xiàn)了畜牧大縣糞污治理全覆蓋。項目按照政府支持、企業(yè)主體、市場化運作的原則，以就地就近用于農村能源和農用有機肥為主要利用方式，支持新（擴）建畜禽糞污收集、利用等處理設施，以及區(qū)域性糞污集中處理中心、大型沼氣工程，實現(xiàn)規(guī)模養(yǎng)殖場全部實現(xiàn)糞污處理和資源化利用，形成農牧結合種養(yǎng)、循環(huán)發(fā)展的產業(yè)格局。

在西北，支持建設100個地膜回收示范縣，推動治理“白色污染”。近年來，甘肅省以地膜回收利用項目為抓手，積極推動地膜回收加工企業(yè)及回收網點建設，逐步構建起布局合理、運行有效的農膜回收加工一體化模式，有效改善了農村人居環(huán)境。

在推動化肥農藥減量方面，國家實施果菜茶有機肥替代化肥行動，集中推廣堆肥還田、商品有機肥施用、沼渣沼液還田等技術模式；支持農作物病蟲害專業(yè)化社會化統(tǒng)防統(tǒng)治服務，減少農藥使用。在江蘇省常州市武進區(qū)雪堰鎮(zhèn)，當地為引導農民使用綠色農藥，開展了綠色農藥補貼。果農徐建根向記者出示了形似銀行卡的識別卡，高興地說，“獎勵政策很好！結算時直接扣除了獎勵金額，剩下的部分我們另付現(xiàn)金，很方便，我們逐漸喜歡上使用綠色農藥。”

此外，國家還以河北省黑龍港流域為重點開展地下水超采綜合治理，推進農業(yè)水價綜合改革；以湖南省長株潭地區(qū)為重點，連續(xù)支持開展重金屬污染耕地綜合治理……

創(chuàng)新方式——探索綠色發(fā)展的有效補貼模式

為了建立農業(yè)綠色發(fā)展的可持續(xù)機制，中央財政不斷深化補貼改革，探索有效模式。

聚焦制約農業(yè)提質增效和綠色發(fā)展中的突出短板，聚焦解決農業(yè)生產普遍存在的關鍵環(huán)節(jié)、薄弱領域問題，國家啟動了農業(yè)生產社會化服務試點。補貼資金重點支持作業(yè)成本高、短期效益不明顯、群眾積極性不高的環(huán)節(jié)，支持外部性特征強、單個農戶作業(yè)效果差的環(huán)節(jié)，支持資金投入量大、技術難度高，單個農戶做不了的現(xiàn)代農業(yè)技術集約運用環(huán)節(jié)，從而促進生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展。通過試點示范，服務范圍從小規(guī)模分散向大規(guī)模整建制轉變，生產方式從資源消耗型向集約型轉變，提高了農業(yè)生產效率，也促進了農業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善。

為了使綠色生態(tài)轉化為經濟效益，國家還實施了一批以健全完善綠色農業(yè)產業(yè)鏈為重點的政策項目。高產創(chuàng)建轉型升級為重點作物綠色高質高效行動，突出糧棉油糖大宗作物，集成推廣“全環(huán)節(jié)”綠色高質高效技術模式，增加綠色優(yōu)質農產品供給。實施綠色循環(huán)優(yōu)質高效特色農業(yè)促進項目，助推形成了一批以綠色優(yōu)質農產品生產、加工、流通、銷售產業(yè)鏈為基礎，集科技創(chuàng)新、休閑觀光、種養(yǎng)結合的農業(yè)產業(yè)集群。實施地理標志農產品保護行動，一批特色鮮明、具有發(fā)展?jié)摿?、市場認可度高的地理標志農產品得到保護提升，市場影響力顯著提升。

三年來，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，一系列以綠色生態(tài)為導向的補貼制度形成政策疊加效應，推動農業(yè)發(fā)展不斷向“綠”向好。隨著補貼改革的深入推進，綠色生產方式逐步建立，產業(yè)結構不斷優(yōu)化，優(yōu)質、安全、特色的農產品供給日益豐富，農業(yè)綠色發(fā)展實現(xiàn)了生態(tài)效益、經濟效益、社會效益的“三贏”格局，為助推農業(yè)供給側結構性改革，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興添上濃墨重彩的一筆。