保障糧食安全是中央地方共同事權(quán)、社會(huì)各界共同責(zé)任?！吨腥A人民共和國糧食安全保障法》第三章對(duì)“糧食生產(chǎn)”作出專章規(guī)定，明確國家健全糧食生產(chǎn)者收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧與地方抓糧積極性。

要求：邁出實(shí)質(zhì)性步伐

自從2023年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議先后提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制”以來，這一話題備受各界關(guān)注。

探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，是我國健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的重要舉措，將與中央財(cái)政對(duì)主產(chǎn)區(qū)的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制形成有機(jī)整體，有利于進(jìn)一步縮小產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，充分調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧的積極性，實(shí)現(xiàn)“飯碗一起端，責(zé)任一起扛”。

記者從2024年5月17日全國人大常委會(huì)召開的糧食安全保障法實(shí)施座談會(huì)上獲悉，圍繞落實(shí)“國家健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”有關(guān)要求，中央農(nóng)辦會(huì)同財(cái)政部正在研究推進(jìn)制定糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施方案，統(tǒng)籌考慮糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等相關(guān)因素，進(jìn)一步明確測(cè)算辦法、補(bǔ)償額度、補(bǔ)償和獲償?shù)貐^(qū)、資金運(yùn)行和用途等，推動(dòng)建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

2024年6月11日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過《關(guān)于健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確要求健全糧食主產(chǎn)區(qū)獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)制度，探索產(chǎn)銷區(qū)多渠道利益補(bǔ)償辦法，要在建立省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制上邁出實(shí)質(zhì)性步伐，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)落實(shí)好保障糧食安全的共同責(zé)任。至此，探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制呼之欲出。

考量：政策工具要科學(xué)

糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的核心是根據(jù)各省的糧食消費(fèi)與生產(chǎn)之間的差距，建立糧食調(diào)入省對(duì)糧食調(diào)出省進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)闹贫刃园才?。那么究竟怎樣補(bǔ)償才能更科學(xué)？補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定更合理？

圍繞科學(xué)、穩(wěn)慎推進(jìn)建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制問題，2024年4月12日全國政協(xié)召開的“調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民和糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧積極性，夯實(shí)糧食安全的根基”雙周協(xié)商座談會(huì)上，與會(huì)人員給出多角度的務(wù)實(shí)建言。

“建議明確政策目標(biāo)，科學(xué)設(shè)計(jì)糧匯交易制度，合理確定糧匯交易價(jià)格?！比珖f(xié)委員孔昌生建議，以調(diào)動(dòng)產(chǎn)銷區(qū)積極性為政策設(shè)計(jì)目標(biāo)，在加大中央財(cái)政對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)縱向轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上，借鑒碳匯交易機(jī)制，建立糧匯交易制度，通過糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，以利益分配杠桿調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性，遏制主銷區(qū)自給率不斷下降趨勢(shì)。

“要注重創(chuàng)新省際橫向利益補(bǔ)償?shù)恼吖ぞ吆吐窂??！比珖f(xié)委員杜志雄建議，要注重運(yùn)用好市場(chǎng)化手段，審慎穩(wěn)妥地探索和運(yùn)用具有可操作性的省際橫向利益補(bǔ)償政策工具。比如，建立口糧產(chǎn)能指標(biāo)全國統(tǒng)一市場(chǎng)，開展口糧產(chǎn)能交易；在嚴(yán)格保護(hù)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量前提下，改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度，構(gòu)建農(nóng)地跨區(qū)域交易體系等。要建立公平合理的產(chǎn)銷區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。比如，按照各省域常住人口數(shù)量和人均糧食占有量標(biāo)準(zhǔn)確定糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)的糧食缺口，以此確定各地糧食生產(chǎn)責(zé)任和利益補(bǔ)償責(zé)任，按照“多調(diào)多補(bǔ)、少調(diào)少補(bǔ)、不調(diào)不補(bǔ)”原則，根據(jù)調(diào)入糧食量對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行相關(guān)利益補(bǔ)償?shù)取?/p>

“保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)種糧積極性，要建立中央縱向補(bǔ)償為主、省際橫向補(bǔ)償為輔、社會(huì)各界捐贈(zèng)為補(bǔ)的三位一體糧食生產(chǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制?！比珖f(xié)委員谷樹忠建議，在建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向補(bǔ)償機(jī)制方面，關(guān)于由誰補(bǔ)、補(bǔ)給誰、補(bǔ)多少，現(xiàn)階段不宜區(qū)分糧食、谷物和口糧，產(chǎn)量和商品量，凈調(diào)入量和凈調(diào)出量。他建議主要根據(jù)各省人均產(chǎn)糧與全國人均產(chǎn)糧的比值確定補(bǔ)給誰和由誰補(bǔ)，糧食主銷區(qū)給予糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償不宜超過當(dāng)前的中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)水平，畢竟糧食主銷區(qū)均為財(cái)政凈上繳省市，并通過中央財(cái)政給予主產(chǎn)區(qū)財(cái)政支持；各補(bǔ)償省份的補(bǔ)償資金交由中央財(cái)政統(tǒng)管，并與中央財(cái)政產(chǎn)糧大省獎(jiǎng)補(bǔ)資金形成合力，共同支持產(chǎn)糧大省糧食生產(chǎn)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

探索：以實(shí)踐凝聚共識(shí)

全國政協(xié)常委程萍通過調(diào)研提出，“優(yōu)化橫向補(bǔ)償機(jī)制，還應(yīng)綜合考慮各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況和對(duì)中央財(cái)政貢獻(xiàn)?！背唐颊J(rèn)為，長期以來，中央通過分稅制財(cái)政體制和橫向?qū)趲头鰴C(jī)制有效調(diào)節(jié)縮小了區(qū)域財(cái)力差距，從全國“一盤棋”角度來看，建議通過統(tǒng)一規(guī)范的財(cái)政體制做好財(cái)力調(diào)節(jié)，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度。同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，調(diào)節(jié)產(chǎn)銷區(qū)利益平衡，加快建立全國統(tǒng)一的糧食市場(chǎng)制度規(guī)則；健全產(chǎn)銷合作機(jī)制，推動(dòng)“北糧南運(yùn)”向產(chǎn)業(yè)鏈合作轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)產(chǎn)銷區(qū)持續(xù)創(chuàng)新合作方式。

與會(huì)專家代表、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任金文成認(rèn)為，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制存在著利益協(xié)調(diào)難、標(biāo)準(zhǔn)核算難、補(bǔ)償界定難等問題，已經(jīng)建立的省際生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制可為省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提供參考。就具體核算和補(bǔ)償辦法，金文成表示，可以考慮采用凈調(diào)入/調(diào)出補(bǔ)償法、機(jī)會(huì)成本法、保險(xiǎn)替代法、投資產(chǎn)能折抵法、指標(biāo)交易補(bǔ)償法等。他建議，選取1~2個(gè)主銷區(qū)開展試點(diǎn)，先口糧再擴(kuò)大到谷物。完善產(chǎn)銷合作，鼓勵(lì)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)共建糧食生產(chǎn)基地、倉儲(chǔ)設(shè)施、加工園區(qū)和營銷網(wǎng)絡(luò)，支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食加工業(yè)，助推主產(chǎn)區(qū)從“賣原糧”向“賣產(chǎn)品”轉(zhuǎn)型。

值得注意的是，雖然探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制將邁出實(shí)質(zhì)性步伐，但關(guān)于對(duì)各省糧食產(chǎn)需缺口數(shù)的計(jì)算方法與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的估算問題，想要得到各地公認(rèn)有難度。如何凝聚共識(shí)，需要決策智慧，也需要實(shí)踐探索。在探索中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找出破解之道，才能更為科學(xué)合理地構(gòu)建糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，為健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制蹚出一條新路。